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2016年7月30日 星期六

美國為何不加入海洋法公約


美國不加入聯合國海洋法公約自有其考量。圖為南中國海國際裁決之際,中國和越南的海警船在南海對峙。(Getty Images)
【文/謝田/美國南卡羅萊納大學艾肯商學院講座教授John M. Olin Palmetto Professor in Business University of South Carolina Aiken】
聯合國海牙國際仲裁法庭即將就菲律賓提出的南海仲裁案做出裁決。這個頗為棘手、已經被數度推遲的裁決,恐怕最後終於要出台了。中共方面,已經公開放出了「不參與、不接受、不承認」的立場和叫囂。但是,狠話雖然這樣說了,中共看來還是焦慮萬分。要強硬起來,又實力不夠;要退讓一步,又怕裡外面子皆失;要想無所作為,但前期已經投下去太多,現在是騎虎難下虎了。
中共近來在南海的聲稱和主張、重申九段線,和大肆填海造島,其實有幾分令國際社會難以理解的因素。中共為什麼在這個時候在南海發難呢?中國海軍剛剛開始現代化,羽翼未豐,實力尚不夠強勁,南海的制空、制海權都沒有保障,中國經濟又迫切需要南海自由、安寧的航行。這個時候在南海的任何爭端,對中國來說都沒有太多的益處。再者,中國是《聯合國海洋法公約》的簽署國。也許當年簽署的時候欠考慮,現在覺得被套上了枷鎖,要後悔了。要知道,對人工填海製造的島礁,國際海洋法根本不承認其領海控制權。不然的話,按許多人口多、土地少的發達國家比如日本等的經濟實力和工業實力,在任何國際海域隨便造島、擴大領土領海,豈不輕而易舉?
此時此刻在南海惹起爭端、挑起衝突,對中共來說,不佔天時,不具地利,也沒有國內的人和,真是很令人費解。但誰知道呢,《老子》說「天欲其亡,必令其狂」;《聖經•舊約》有「狂心在跌倒之前」;古希臘作家歐底庇德斯也說「神欲使之滅亡,必先使之瘋狂。」所以,中共即將滅亡的時候,做出不按牌理出牌的舉動,也算是合情合理。
幾乎在海牙國際仲裁法庭即將就菲律賓提出的南海仲裁案做出裁決的前夜,中美智庫南海問題對話會在華盛頓召開。前中國國務委員戴秉國在主旨發言中,直言不諱的說「南海仲裁不過是一張廢紙而已」。中共方面還天真的提出,「中美應當共同管控南海風險」。國際社會已經知道,中共出爾反爾、朝令夕改,在國內是這樣,在國際上也是這樣。當年,中共把中華民國政府劃定的十一段線,悄無聲息的改成了九段線,明天再改成七段線,也不是沒有可能。
早在去年的2015年8月,筆者就在〈背離韜光養晦的中國很危險〉一文中指出過,背離韜光養晦的策略,對中國來說是很危險的。中國沒有拋棄韜光養晦、開始在國際舞台「顯現崢嶸」的實力和本錢。也許中國未來會替代美國成為世界上最強大的國家,但那是幾代人之後的事,也肯定是共產黨倒台後的事。中國距離真正的世界大國和強國,其實很遠。一年前,筆者認為,外界尚不清楚放棄韜光養晦是現任中共領導人的意圖,還是五毛黨徒吹牛吹過了頭。但現在看來,它更像是中南海的既定政策。
中共國現在看來是在遠近皆攻、四面樹敵;其最後的結果,就像中共自己所說的,是被「扼殺在搖籃之中」。
中國的國家實力,遠遠沒有達到跟美國叫板的地步,甚至沒有達到跟日本叫板的地步。許多中國人盲目的認為,中日對陣的時候,中方在常規武器上沒有優勢,但中國有核武器的優勢,亦即中國可以核打擊日本。這是非常危險的想法。美國副總統就親口告訴過中共領導人,其實是警告了他們,說日本幾乎一夜之間就可以裝備核武器。如果日本真的被中國用核武襲擊了,難道國人可以寄希望於日本仍然保持「無核政策」嗎?這是自欺欺人!依日本的技術實力和核武原料(核燃料)的積累,日本會對遭受中國的核打擊俯首稱臣、無動於衷嗎?誰敢保證日本某大公司的地下室內,沒有一顆已經組裝好了的、只缺乏「核材料」的精密彈頭,隨時可以裝上核武的核心,隨時可以用日本久負盛名的火箭發射出去呢?沒有哪個國家敢輕易的撩動日本,把世界帶入核大戰的危險。
回過頭來看中共的表態,中共國務委員說「南海仲裁不過是一張廢紙而已」;要記住,中國是簽署了國際海洋法公約的,是對國際社會做出了承諾的。這種對國際公約法庭尚未做出裁定,就斷言其裁決是一張廢紙的做法,沒有誠信可言,它公然蔑視國際公約,是十足的國際流氓的做法。其實,中共對簽署的其他國際公約,包括世界貿易組織(WTO)的協定,也都是這樣看待的。這也是為什麼美國等願意按規則辦事的正常國家寧願另起爐灶、放棄WTO,而開始把中共拋棄在外談判「跨太平洋伙伴關係協定(TPP)」的原因。
美國對南海爭端的態度和立場,是全世界各國都密切關注的,包括中國。海牙常設仲裁庭裁決之前,美國國務卿克里與中共外長通話討論。美國一方希望中國能夠尊重海牙法庭可能做出的不利於中國的裁決;中共一方則希望美方能夠克制,避免採取任何影響到中方利益的行動。有趣的是,雖然美國在南海利益重大、強力存在、並且堅決捍衛南海作為國際海域的自由通行的權力,但美國其實不是《國際海洋法公約》的簽署(批准)國!美國政府目前的態度,是「尊重」聯合國海洋法公約,也要求中國作為簽署國需尊重裁決。這個「尊重」一詞,只是表明了態度,說起來還不是真正的法律術語,也沒有什麼約束力。那麼,美國為什麼不簽署、不批准《國際海洋法公約》呢?作為在《國際海洋法公約》之外游離的世界第一超級大國,這又意味著什麼呢?

美國為何不加入聯合國海洋法公約呢?個中有美國自己的原因。圖為海牙國際仲裁法庭(PCA)(維基公共空間)
海牙國際法庭常設仲裁法院(PCA)的裁決出台了,稱中國大陸在9段線範圍內主張的歷史權利沒有法律依據,中國敗訴。令人吃驚、值得注意的是,台海兩岸同時被海牙法庭打了一記悶棍。裁決也同時說,目前台灣佔據的太平島是「岩礁」而非島嶼。
中方敗訴的決定是國際社會廣泛預期的,中共自己都清醒的預料到了這個結局。裁決前美國國務卿克里與中共外長通話討論時,就希望中國能尊重海牙法庭可能做出的不利於中國的裁決。美國在南海利益重大,也有強力的軍事存在,並且準備堅決捍衛南海作為國際海域的自由通行權力,但美國為什麼不簽署、不批准《國際海洋法公約》呢?美國政府目前的態度,只是「尊重」《聯合國海洋法公約》,也要求中國作為簽署國尊重裁決。「尊重」表明了態度,但不是法律術語,也沒有約束力。作為在《國際海洋法公約》之外游離的世界第一超級大國,這意味深長。
中共曾經揚言,要退出《聯合國海洋法公約》。《聯合國海洋法公約》第317條確實有關於「退出」的條款。締約國可給聯合國祕書長書面通知退出該公約,並可以說明退出的理由;即使不說明理由,也可以退出,所以中國的確可以合情合理的、按規矩退出。但問題是,退出應自接到通知之日後的一年或者更晚些時候才生效,所以中國即使現在退出,一年內還是要受到有關財政、義務等條款的制約。按目前中國的反應看,既然可以對裁決結果不承認、不接受,退出不退出就沒有那麼重要了。況且,公然退出公約對自己的國際形象不利,所以,估計中共很可能不會再提退出的事。再者,後邊會談及,退出該公約對中共在國際論壇上聲討美國也不利,因為美國沒有加入,中國可以以此非難美國。如果中國退出,打擊美國的彈藥就要少一些了。
美國國務卿克里曾提醒中共,如果北京在南中國海進一步挑釁,華盛頓會採取反制措施。中共對此似乎並不相信,中共不似乎相信美國的堅定決心,中共的外交官很可能誤判了美國的決心。其實,這是從中國一個傳統的陸權國家的角度,去理解美國一個傳統的、海權國家立場的問題。要知道,美國還不是像西班牙、葡萄牙,和英國一類的傳統意義上的海權國家。美國是一個舉世前所未有的、跨世界兩大洋(太平洋和大西洋)的、超級的海權國家。
海洋權益對美國來說,是一個極其關鍵的問題。美國人自豪的、一遍遍唱著說,自己的國家是「從閃亮的海到閃亮的海!(From sea to shining sea!)」(〈美麗的美利堅〉)。中國海軍都有25萬人,但以美國海軍區區33萬人的規模(加上10萬預備役),卻經營了11個航母戰鬥群,每個戰鬥群都用了8千人,就可看出美國維持海上霸主地位的決心和實力。
世界各國的海軍(Navies)除了美國的,無一例外都有維護自己的海洋權益、保護領海的職責。美國則不然,美國海軍沒那個職責,保護領海是美國海岸防衛隊(U.S. Coast Guard)的事,海軍不管那個事。中國人形容自己的國土時,都是幅員遼闊、巍巍崑崙,山巒起伏;而談到水,最多也就是長江黃河而已,連內海、沿海都不提,更別提東洋、南洋、西洋了。所以,中國如果要在海上挑戰美國,中國人自己對海洋的概念首先需要調整調整。
海牙裁決之前的「中美智庫南海問題對話會」吸引了許多人。中共代表提出「兩國應共同管控南海風險」,體現了中共的一廂情願。中共認為,南海與美國相隔萬里,不是美國的「核心利益」。這是對美國的全球布局缺乏認知的結果。在美國的戰略規劃者、戰略決策者看來,整個地球都是美國的利益所在,所有的大洋和海域,都是美國和世界的經濟利益區域。
中共方面要求美國在南海問題上「不選邊站隊」,「美方對南海的介入要降下來」,赤裸裸的提出了中共的要求。這對美國政府和民間智庫來說,是了解北京的意圖的最明確的一次。這也在表明中共已經正式放棄了鄧小平時期的「韜光養晦」的策略。也因此,美國前副助理國防部長謝偉森擔憂的說:「未來十多個月的(中美)南海衝突概率特別高。」也就是說,危險期是從現在開始,一直到2017年的中期。
中共官方人士認為,中美在南海沒有一分一釐的領土爭議,在南海上也不存在根本的戰略利益衝突。中美的確沒有在南海的「領土」爭議,但一旦中國在人造的島礁上宣稱12海里的領海主權,對通過南海海域的美國商船、國際商船、美國海軍艦隊來說,就存在爭議了。這可是地地道道的、根本性的戰略利益衝突。中國一旦與菲律賓發生衝突,按美菲防禦協定,中國也就會與美國直接衝突了。所以,衝突其實沒有人們想像的那麼遠。

美國為何不加入海洋法公約?有美國自己的原因。圖為大西洋上的美國海軍第四艦隊。(美國 海軍)
南海的那點兒事,現在變得越來越有趣了。遠在天邊的法國,最近也放出風聲要插一腳——要爭取法國在南海的利益。外交官網站說,陳有容(Yo-Jung Chen)這位在台灣出生、在日本受教育的法國外交官認為,法國也是印度支那-太平洋國家,所以也有在南海的權益。
新加坡的香格里拉防務會議上,法國防長稱,要聯絡歐盟國家海軍,在南海進行海洋通行自由的演習。為什麼法國敢這麼說呢?因為在南太平洋法國有一塊領地——法屬波利尼西亞(French Polynesia)。這可真是太有意思了,加上法國,安理會五個常任理事國的三個,居然都捲入了南海。
回到美國為什麼沒有加入海洋法公約。聯合國海洋法公約(United Nations Convention on the Law of the Sea,縮寫為UNCLOS)的出現,跟西方強權的擴張有關,也跟西方海軍艦砲的射程有關。各國宣稱的領海範圍,跟艦炮的射程同步增長,從3海浬到12海浬,現在有的國家宣稱200海浬。當然,宣稱12海浬的最多,雖然今天的導彈上萬海浬都可以打到。
那麼,美國為什麼對公約持反對意見?最早,美國反對這個公約的理由,是其第11章關於成立「國際海底管理局」。因為這個規定違反自由經濟與開發的原則,所以美國政府沒有簽署。但除了第11章之外的其他條款,美國宣稱都會予以遵守。
基本上,美國政府和學術界內對這個公約持反對態度的,是擔心把海洋資源視為人類的「共同財富」,等於是在全世界搞社會主義式的「共產」,這與美國奉行的自由經濟政策和私有財產觀念是相違背的。眾所周知,「公共財產」並不能真正起到保護資源的作用,這一點,中國人只要看看國有土地的污染、濫用、盜用,就很清楚了。
另外,公約關於海洋權益的部分,會被共產國家、流氓國家、專制政府和腐敗政府濫用,讓政府官員得以中飽私囊。美國人呢,也不喜歡自己的國家主權被官僚式的聯合國機構給剝奪。後來,聯合國海洋事務總署修改了第11章,讓美國對海底管理局的資金運用有否決權。維吉尼亞大學法學院的穆爾(John Norton Moore)等認為,當初不批准公約的理由都已經獲得改善,公約實際上對美國越來越有利,美國事實上已經在遵守公約了。
隨後,美國總統柯林頓於1994年同意加入公約,並提請參議院批准。但是,這個公約到今天為止還未被參議院批准。後來,小布什總統也曾經提出加入該公約,但又在國會被強硬的參議員們給擋住了。
2014年5月,奧巴馬總統再次呼籲國會參議院批准UNCLOS。
奧巴馬說,「我們不能在所有的國家都要遵守的規則上讓我們自己成為例外。」奧巴馬在西點軍校的畢業典禮上對一群未來的美國軍官發表演說時強調,如果美國不加入條約,就很難要求中國跟其他國家發生衝突時,也遵照這個條約辦事。美國軍方的高級官員,對UNCLOS也是持肯定的態度,認為美國應該加入。
但是許多美國國會的參議員,尤其是保守派的共和黨參議員,以及許多軍事分析家們則認為,美國即使簽署了《聯合國海洋法公約》,也無助於解決南海爭端中各方的衝突,更別說條約中讓其他國家訴諸強制性的爭端解決機制的條款,會嚴重的干擾美國海軍的正常運作,這是他們不能接受的。他們也沒忘記指出,雖然中國是《聯合國海洋法公約》的簽署國,但仍是南海區域眾多麻煩的製造者。
大西洋月刊的派萃克(Stewart M. Patrick)認為,美國應該簽署、批准該公約,應該加入其他162個國家的行列。美國軍方人士支持公約,因為他們認為,這對他們完成軍事行動的使命有利,公約中有美國軍方希望具有的所有條款,使得美國海軍可以自由自在的進行他們的行動而無須擔心害怕。還有,美國海軍經常舉辦「海上航行自由軍事演習(Freedom of Navigation Operations, FONOPS)」,用來對那些提出過分的領土主張的國家進行挑戰。但因為美國不是簽約國,美國沒有把爭端帶入調解機制的法律依據。
美國的商界,幾乎一面倒的支持加入公約。首先,公約可以保障美國公司在200海浬以外的延伸大陸架上獲得專屬的經濟權利。在相當於兩個加州那麼大的領域內,有豐富的石油和天然氣。另外,加入公約可以使得美國公司加入海底礦產的挖掘。美國傳統基金會的一篇分析中,研究員格羅夫斯(Steven Groves)在參議院外交委員會的聽證會上說,從成本和效益上分析,所有的條約都有代價。他考慮了延伸大陸架上的石油和天然氣的問題。
說起來,美國不能加入公約,不是黨派之爭,因為共和黨、民主黨的政府,都希望加入。說它是府會之爭吧,也不全是,而更像是美國的政府(白宮)和議會之間在唱雙簧!白宮要與國外打交道,需要這個工具;但國會不需要,只需要維護美國的國家利益。
反正,我們的世界,今天看來越來越混亂,是十足的末世!有時候,看看美國的中學畢業生、大學一、二年級的學生,尤其是男生,一個個傻傻、木木的,懵懂未開,什麼都弄不清。但是,就是這些十八、九歲的青年人,在操作著美國的航空母艦、核潛艇,是美國海軍稱霸大洋的主力。都說美國是世界警察,但當今的民主黨政府,好像不願意當了。川普如果當選,好像也要奉行美國第一,也不願意義務的給各國當警察。這樣,世界就會更加混亂。
中國不接受裁決後,國際媒體指出,聯合國安理會的常任理事國,好像從來都沒有接受過國際法庭的裁決。如果國際法庭不能起作用,就像聯合國人權委員會被流氓惡棍國家佔領、對侵犯人權的行為視而不見,那這些國際機構也沒有什麼存在的必要了。就像一個幼兒園(幼稚園)裡,老師帶一群孩子,玩拍拍手、排排坐、分糖果、擊鼓傳花。孩子們需要一個行為準則的公約,所有的孩子必須遵守,但老師不會遵守。麻煩在於,老師不參與,孩子中的幾個頭頭,長的粗壯了,腰桿兒硬了,幼兒園也就不太平了。最後呢,老師可能也管不住了。孩子的世界,大人的世界,人類的世界,也都差不多。

中美關係面臨戰略大轉向
【文/臧山】
中美關係,無論雙方如何公開表示,在過去四十多年以來,一直是一種全面的戰略合作關係。而這種關係,看來將因為南海仲裁而全面改變。
中共1949年建政之後,對外政策經歷了三個階段。第一階段是對蘇聯一邊倒,朝鮮戰爭之後,中國外交完全按照蘇聯的路線圖行事。第二階段,是中蘇對立之後,從60年代初開始的獨立自主階段,毛澤東把中國當成是第三世界領袖。而第三階段,實際上70年代至今,中國開始實行親美(西方)外交政策。
兩年前見過一份原南越的文件翻譯,透露出1974年中國和南越在西沙海戰衝突前九個月,美國國防部突然下令海軍人員不得登南越海軍艦艇。當時美海軍不少技術人員在南越幫忙,所以南越十分納悶。
另一份北越的文件,則透露了另外的故事。中國在1973年開始,極力阻止北越共產黨對南越共產黨的援助,越共視之為對越南統一的嚴重干擾。這件事,實際上是後來中越衝突的根本原因。
1979年,鄧小平在訪問美國回國後一個月,即發動了「對越反擊戰」。在國際政治舞台,這實際上是一個「投名狀」,意味著中國徹底站在美國和西方一邊,與以蘇聯為首的陣營徹底劃清界限。這場戰爭,其實也是中國和東盟關係解凍的起始點。
1980年,中國首次被國際奧會接納,可以參加莫斯科奧運會,但中國選擇站在美國和西方陣營,杯葛了這次夏季奧運會,以抗議蘇聯出兵阿富汗。
隨後,西方支援中國改革開放,對中國解禁了資本和技術輸出,也開始接納中國產品輸入歐美市場。
1989年,美國老布希總統雖然在輿論壓力下宣布制裁中國,但同時派出特別代表赴北京和鄧小平解釋政策,而有關的制裁行動也是雷聲大雨點小,最後不了了之。美國更在90年代後期展開和中國的加入關貿總協定談判,後來終於接納中國加入世貿和幾乎所有布雷頓森林體系組織。
以上說的事實。中美兩國實際上在台底下有更為廣泛的默契。包括:中國承諾不武力攻台外,承認美國在亞洲(包括南中國海)的支配地位;而美國不(全力)反對中國大陸重返聯合國,不支持台灣獨立,不支持任何以武力反對中國的活動。
說穿了,中國承認美國的大佬地位,而美國則承認中共政權的合法性地位,支持中國大陸在共產黨領導下重返西方國家主導的國際舞台。
正因為此,2012年中國軍方突然高調聲稱南中國海是中國核心利益的時候,美國才會特別關注和緊張。當年時任國務卿的希拉里,多次前往東南亞參加東盟峰會,並多次公開高調要求中國澄清南海核心利益的含義。
從2012年以來,中國對南海權益的主張日趨強硬,而且已經實質威脅到美國在南海的存在。這一點,顯然已經突破了當年中美形成的台下默契,並導致美國重新檢視其與中國的關係。
在華盛頓,以往的親華派,即被稱為「熊貓擁抱者」的群體過去兩年迅速沉沒或轉向,而要求強硬的聲音則日漸強大。在美國國務院和五角大樓多年的意見分歧中,美國軍方似乎越來越佔據了上風。而同樣的情況,在中國也十分明顯。
中美關係的戰略大轉向似乎已無法避免。

來源轉自:
【第490期2016/07/28】
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