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2016年1月20日 星期三

中國反恐法助長警察濫權

一月初,《中華人民共和國反恐怖主義法》(簡稱反恐法)正式實施。在一個正常的法治國家,反恐法的設立,可有效消減恐怖主義危害,這應是基本共識。但在一個專制國家,反恐法將擴大執法機關的權力,成為侵犯正當維權和異議言行等基本人權冠冕堂皇的藉口;此法的恐怖主義定義,對刑法及其修正案中所規定的公共安全罪中的「實施暴力、恐怖活動的犯罪」進行了擴張,將使得恐怖主義犯罪和危害公共安全罪相混淆,使得一般性公共安全犯罪被戴上恐怖主義帽子,被擴大化重裁;反恐指向的政治和意識形態主張和目的,可將政治異議和反意識形態言論等同於恐怖主義,成為打壓政治異見的合法武器,明顯與憲法「保障言論自由」相抵觸。
思想和言論不為罪
中國反恐法對恐怖主義的定義──指通過暴力、破壞、恐嚇等手段,製造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財產,或者脅迫國家機關、國際組織,以實現其政治、意識形態等目的的主張和行為。國際社會不將政治和意識形態訴求列為恐怖主義行為,因多元政治和意識形態是西方民主制度的基本構成,無需通過暴力手段來實現。
中國反恐法對於行為的具體類別及其社會危害性程度,即造成的後果──如嚴重威脅公民的生命安全等不夠明確,不僅如此,該法事實上還把恐怖主義擴大到了思想、言論和知識產權,這和國際立法中通行的以行為為指向的立法模式相比,打擊面顯得太寬。刑事犯罪必須要達到某種社會危害性的標準,否則不能入罪;而將政治和意識形態明文入罪,則有違中國簽署的國際人權公約。
該法第三條第二款將「宣揚恐怖主義,煽動實施恐怖活動,或者非法持有宣揚恐怖主義的物品,強制他人在公共場所穿戴宣揚恐怖主義的服飾、標誌的。」認定為恐怖主義行為。其中「宣傳、煽動恐怖主義活動」,違背《公民和政治權利》等國際公約──因為行為才能入罪,而思想言論不能入罪。
第六條規定:「反恐怖主義工作應當依法進行,尊重和保障人權,維護公民和組織的合法權益。」指向模糊,有關社會公眾的知情權和政府信息公開權等未涉及。
重點指出的是第九十條,其規定新聞媒體等單位編造、傳播虛假恐怖事件信息,報道、傳播可能引起模仿的恐怖活動的實施細節,發佈恐怖事件中殘忍、不人道的場景,或者未經批准,報道、傳播現場應對處置的工作人員、人質身份信息和應對處置行動情況的,由公安機關處二十萬元以下罰款,並對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員,處五日以上十五日以下拘留,可以並處五萬元以下罰款。個人有前款規定行為的,由公安機關處五日以上十五日以下拘留,可以並處一萬元以下罰款──在網絡自媒體時代,媒體、記者和個人的新聞發佈權應當受到保護而非限制,尤其是恐怖主義事件,因現場危險難以確認詳情,但個人發佈信息可警告潛在的受害人。
日前,法國《新觀察家》記者郭玉(又名高潔),自認客觀報道了新疆當地的情況,但是中國政府卻不能容忍這種行為,稱她為當地恐怖主義張目,但沒有指出具體違反中國哪條法律,卻拒絕為其護照續簽簽證,趕在反恐法實施前驅逐出境。此事件更多可視為反恐擴大化,因此引起法國政壇和國際新聞界劇烈反響,本就受到西方國家質疑的中國反恐法,其權威性在剛出台後就受到極大挑戰。

未列恐怖名單卻全民反恐
在英美立法和相關的國際公約中,均詳細規定了恐怖主義組織和人員認定,以及資產和資金扣押、凍結和歸還程序,警察權的使用程序等等。而中國反恐法未列明恐怖組織名稱,因此在恐怖組織和人員認定上顯得隨意。國際上對恐怖主義定義具有很大的爭議,涉及諸多人權問題,譬如美國關塔那摩基地虐囚醜聞。英國國家反恐機構內務部,對增加和減少恐怖組織名單,做出了詳盡規定,甚至建立了被禁止組織的上訴委員會。而中國反恐法,不僅沒有恐怖組織名單附件,申訴規定也只有一條,而且不具可操作性。
反恐法第七條規定設立國家、市縣級反恐領導機構,但卻沒有具體機構名稱。反恐涉及的是最高級別的國家安全事務,國家反恐領導機構與國家安全委員會,地方反恐領導機構與地方國安局之間的協同,均權責不清。美國反恐領導機構是國土安全部,英國是內政部,職責非常明確。中國反恐指揮決策機構不明,必然導致組織混亂和行動遲緩,甚至反恐行動本身會引起社會恐慌,無疑將會影響反恐的實際效果。
第八條規定建立村民委員會、居民委員會、企業事業單位、社會組織聯動機制。「朝陽群眾」群防群治,全民皆兵,這將製造社會恐怖景象和心理恐慌,擾亂正常社會秩序。第五十七條規定,軍隊、武警和民兵作為反恐力量。但實際上城鄉民兵組織基本癱瘓,可見反恐法如何脫離實際。
反恐法對恐怖主義的定義模糊,對可能涉及的敏感群體和地域缺乏權利保障的平衡機制,雖然反恐法不能直接規定恐怖主義相關的罪名,但對恐怖主義的相關規定和制度設計,必然將影響到刑法相關內容的調整,也增加了警察權濫用的可能,這些都是需要予以審視的。

網絡通信條款涉嫌侵權
第十九條規定,網信、電信、公安、國家安全等主管部門發現恐怖主義信息,應當立即停止傳輸,保存相關記錄,刪除相關信息。但未授權反恐部門可以封鎖並限制事發地區所有互聯網、無線電和通訊,這就意味著不得切斷當地無關群眾的互聯網和電話通訊──以前發生在反恐地區切斷所有互聯網和手機信號都將不會再發生,但具體操作效果如何,有待觀察。
第八十四條第一款,中方要求外資網絡技術公司提供技術接口和解密等技術服務及關鍵數據,引起美國政府反彈。美方擔心中國反恐法將影響美對華貿易和投資,也會使中國的言論和宗教自由受到限制,而中方指美國搞「雙重標準」。
第八十六條規定互聯網、快遞和手機實名制。此條涉嫌侵犯公民隱私、信息自由和通訊自由。網絡和手機監控已是常態,反恐法加以擴大化和合法化。城市社區的公安攝像頭網格化管控已經十分普遍,侵入到每條小巷,但刑事治安案件不見得減少,社會治安向來不佳,監控功能明顯大於治安需要。

來源轉自:
【2016年1月號 動向總365期】
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